Mahfud MD: Ambang Batas dalam Pemilu

Ambang Batas dalam Pemilu

Oleh: Moh Mahfud MD

Apakah rencana sebagian partai politik di DPR untuk memberlakukan sistem proporsional tertutup dalam pemilihan umum legislatif tidak melawan putusan Mahkamah Konstitusi? Apakah keinginan parpol-parpol untuk memberlakukan threshold (ambang masuk, ambang batas) dalam pemilihan umum presiden dan wakil presiden juga tidak bertentangan dengan putusan MK? Bukankah putusan MK bersifat final dan mengikat?

Itulah pertanyaan-pertanyaan yang sering kita dengar terkait pembahasan Rancangan Undang-Undang tentang Penyelenggaraan Pemilihan Umum (RUU Pemilu) yang kini sedang dibahas di Dewan Perwakilan Rakyat.

Pertanyaan-pertanyaan itu wajar muncul karena dua hal. Pertama, berdasarkan Putusan MK Nomor 22-23/PUU-VI/2008, pada Pemilu Legislatif (Pileg) 2009 dan 2014 diberlakukan sistem proporsional terbuka atau keterpilihan anggota legislatif berdasarkan urutan suara terbanyak. Kedua, berdasarkan Putusan MK Nomor 14/PUU-XI/2013  pada Pemilu 2019, pileg dan pemilu presiden dan wakil presiden (pilpres) harus dilaksanakan secara serentak. Artinya, dilaksanakan pada hari yang sama sehingga tidak diperlukan adanya threshold. 

Pilihan terbuka

Sebenarnya, jika dibaca secara cermat, putusan-putusan MK tersebut sama sekali tidak menentukan apakah pemilu legislatif itu harus menggunakan sistem proporsional terbuka atau tertutup. Begitu juga MK tidak menentukan apakah Pilpres 2019 harus memakai atau tidak memakai threshold. Menurut putusan MK, kedua hal tersebut merupakan opened legal policy atau pilihan politik hukum yang terbuka. Artinya, pemerintah dan DPR sebagai pembentuk UU (legislatif)  bebas untuk menentukan sendiri sebagai hak legislasi.

Ketika memutus berlakunya pemilu dengan sistem proporsional terbuka pada Pemilu 2009 melalui putusan No 22-23/PUU-VI/2008, sebenarnya bukan MK yang memberlakukan sistem tersebut. Pada waktu itu yang memberlakukan adalah DPR dan pemerintah sendiri  melalui ketentuan Pasal 5 UU Nomor 10 Tahun 2008 yang menyatakan bahwa pemilu legislatif "dilaksanakan dengan sistem proporsional terbuka" Adapun MK hanya mencoret prasyarat ambang batas yang dianggap tidak adil.

Pada waktu itu UU No 10/2008 melalui Pasal 214, pada pokoknya, menentukan bahwa anggota legislatif terpilih ditentukan berdasarkan suara terbanyak secara berurutan dari antara para calon anggota legislatif (caleg) yang meraih suara "sekurang-kurangnya 30 persen" dari bilangan pemilih pembagi (BPP) di daerah pemilihan yang bersangkutan.

Jika tidak ada yang mencapai lebih dari 30 persen atau ada lebih dari satu calon yang mendapat lebih dari 30 persen dari BPP, keterpilihan anggota legislatif ditentukan berdasarkan nomor urut dari yang terkecil. MK mencoret syarat 30 persen tersebut karena dianggap tidak sesuai dengan prinsip "adil" sebagaimana ditentukan dalam Pasal 22E Ayat (1) UUD 1945.

Sungguh tidak adil jika si Suparman yang hanya mendapat 350 suara menjadi anggota legislatif terpilih karena dia berada di nomor urut pertama dan menyingkirkan si Suparmin yang mendapat suara 70.000 yang berada di nomor urut ke-4  hanya karena  jumlah 70.000 tersebut tidak mencapai 30 persen dari BPP yang, misalnya, sebesar 215.000 suara. Oleh sebab itu, MK membatalkan syarat 30 persen tersebut tanpa membatalkan sistem pemilu yang telah ditetapkan sendiri oleh lembaga legislatif.

Bagi MK, sistem pemilu yang ditetapkan oleh lembaga legislatif-apakah sistem proporsional atau sistem distrik-adalah konstitusional sepanjang tidak dimanipulasi dengan syarat-sayarat yang tidak fair. Jadi, seumpama pun lembaga legislatif menetapkan sistem proporsional tertutup tidaklah bertentangan dengan konstitusi kita. MK tidak punya hak untuk membatalkan pilihan sistem yang bersifat opened legal policy tersebut karena keduanya, di mana pun di dunia, tak pernah dianggap inkonstitusional.

Pemilu serentak

Hal yang sama berlaku pada putusan MK yang mewajibkan agar Pemilu (legislatif) dan Pilpres 2019 dilakukan secara serentak. Dalam putusannya itu MK tidak menentukan apakah pengajuan pasangan calon presiden dan wakil presiden  harus disertai dengan presidental threshold atau tidak. MK hanya memutuskan Pemilu dan Pilpres 2019 harus dilaksanakan secara serentak (pada hari yang sama) sesuai dengan maksud yang sesungguhnya (original intent) para pembentuk UUD. Meskipun begitu, penafsiran yang lebih tepat dari original intent ini adalah tidak adanya presidental threshold sesuai dengan perdebatan dan simulasi tentang adanya kotak-kotak suara ketika pembentuk UUD memperdebatkan pasal-pasal tentang pemilihan umum.

Asumsi utamanya jika pemilu (legislatif) dan pilpres dilaksanakan serentak, tentu jumlah kursi di DPR atau dukungan suara yang dimiliki oleh parpol-parpol peserta pemilu belum ada yang bisa dipergunakan untuk menentukan threshold. Sebab, pemilu untuk merebut kursi DPR atau meraih dukungan tersebut masih akan berlangsung. Akan tetapi, di dalam Pasal 6 Ayat (2) UUD 1945 ditentukan juga bahwa: "Syarat-syarat untuk menjadi Presiden dan Wakil Presiden diatur lebih lanjut dengan undang-undang".

Melalui ketentuan inilah kemudian ada yang berpendirian pembentuk UU bisa menentukan threshold berdasarkan hasil pemilu sebelumnya sebagai sayarat pengajuan calon. Perolehan kursi pada pemilu sebelumnya dianggap sebagai bukti adanya kepercayaan rakyat  bagi parpol  untuk mengajukan pasangan calon presiden dan wakil presiden.

Pilihan yang lebih aman

Jadi, putusan MK tentang sistem pemilu legislatif dan threshold dalam pilpres merupakan pilihan politik hukum terbuka. Artinya, diserahkan kepada lembaga legislatif  untuk menetapkannya. Dalam posisi yang seperti itulah di tengah-tengah masyarakat muncul pandangan yang diklaim lebih obyektif dalam arti didiskusikan oleh pihak yang netral dari kepentingan dan kelompok-kelompok politik yang kemudian menunjuk pilihan yang dianggap lebih baik.

Hasil kajian Asosiasi Pengajar Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara (APHTN-HAN), misalnya, menyimpulkan bahwa sistem proporsional terbuka dalam pemilu legislatif dianggap lebih demokratis dan tidak mengecoh pemilih dan para calon anggota legislatif itu sendiri. Sementara mengenai pilpres, asosiasi tersebut lebih mendorong ditiadakannya threshold. Pengaturan pilpres tanpa threshold di dalam UU Penyelenggaraan Pemilu, selain dinilai lebih sesuai dengan original intent rumusan Pasal 6A Ayat (1) dan Ayat (2) UUD 1945, juga dipastikan lebih aman dari gugatan atau upaya penguji materi (judicial review) ke Mahkamah Konstitusi oleh partai-partai peserta pemilu.  

Partai-partai baru dan kecil akan langsung menerima isi UU tersebut karena merasa hak-hak konstitusionalnya tidak dirampas. Sementara partai-partai besar juga tidak akan mengajukan uji materi karena telah ikut membahas dan memutuskan isi UU tersebut.  Meskipun begitu, keputusan pilihan politik hukumnya tetap terletak di tangan lembaga legislatif yang kini sedang membahas RUU tentang Penyelenggaraan Pemilihan Umum tersebut di DPR. []

KOMPAS, 10 Februari 2017

Moh Mahfud MD | Ketua Umum Asosiasi Pengajar Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara (APHTN-HAN); Ketua Mahkamah Konstitusi  Periode 2008-2013